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瑞士德国食品安全管理考察报告
发布时间:11-13  信息来源:

一、德国食品安全管理

(一)德国食品安全法律体系

 1.《欧洲食品安全白皮书》

 公布于2000112,它是欧洲委员会保障食品高度安全的计划,主要内容包括设立欧洲食品局、食品安全立法、食品安全监控和消费者信息等措施。

 2.《通用食品法》

 2002 221日,欧盟《通用食品法》生效启用。这是欧盟历史上首次采用这样的通用食品法。德国通常执行欧盟和本国的两套法律法规。但德国本国食品的法律法规比欧盟的要严格些。欧盟新法的关键目标是建立通用定义,包括食品的定义,并制定重要的食品法指导准则及合理目标,以确保高度健康安全。

 欧盟委员会追求的目标是,伴随着制订《通用食品法》,在欧盟内,使得食品的安全达到最高的标准和通过较高的透明度在食品政策上重新赢得消费者的信任。除建立欧洲食品安全局外,欧盟委员会的《通用食品法》包括如下要素:

 (1)确定对从饲料和食品从农田,家畜圈到消费者的餐桌的整个食品链的通则和要求,除了主要概念定义之外,特别对下列诸点提出普遍性的准则;预防措施的原则;食品和饲料的追查性;对食品和饲料安全的要求;食品和饲料企业的责任。

2)对危及健康的保护措施(如驾驭危机,拓宽快速预警机制和处理防止不安全的食品和饲料的流通。)欧盟委员会和所有成员国应该恪守对危机管理措施的权限(如:果断的措施,禁止市场销售或者限制性销售)。快速预警机制的拓宽应该囊括整个食品链包括饲料在内。快速预警机制将由欧盟委员会在欧洲食品局和所有成员国的参加下以网络形式进行。

3.《食品法》

《食品法》包罗万象,所列条款多达几十万个。为了保证食品安全,德国对食品生产和流通的每一个环节都进行严格的检查和监督。为了保证国家制定的《食品法》得到实施,国家设立了覆盖全国的食品检查机构,联邦政府、每个州和各地方政府都设有负责检查食品质量的卫生部门。

4.《食品和日用品管理法》

德国食品安全的核心法律之一,它又称《食品、烟草制品、化妆品和其它日用品管理法》,为食品安全的其它法规提供了原则和框架;主要目的是全面保护消费者,避免食品、烟草制品、化妆品和其它日用品危害消费者健康,损害消费者利益;其适用文本号为BGB1.IS.1169,最后一次修订于199799BGB1.IS.2296)。

5.《食品卫生管理条例》

1993年以来,《欧洲议会指导性法案9343/EWG》(Richtlinie)是欧盟统一的食品安全法案,对动物源食品生产和加工有着统一的法律要求。它采取FAOWHO食品卫生专业委员会的建议和《Alimentarius行动纲领》的内容,在欧盟范围内适用,各成员国必须贯彻实施其内容和实质,可将其转化为各成员国的相应法规来实施,德国把《欧洲议会指导性法案93/43/EWG》转化为《食品卫生管理条例》等相应的法规来实施。它是实施《食品和日用品管理法》的配套法规,详尽地规范了涉及食品安全的方方面面,具有很强的针对性和可操作性。《食品卫生管理条例》公布于1997 85日,又本号为BGB1.IS.2008 97a

6.《HACCP—方案》

1998年德国把HACCP纳入德国食品安全法律体系中,HACCP是危害分析和关键控策点(Hazard Analysis and Critical Contorl Pointt)的缩写,方案对食品企业自我检查体系和义务作了详细规范,对生产产品的检查和生产流程中食品安全的危害源头的检查实现岗位责任制,以保证食品安全,保护食品消费者健康。《HACCP-方案》包含于FAOWHOAlimentarius 行动纲领》(CodexAIimentarius), 该纲领公布于1963年,是公认的国际标准。在此需说明的是,德国对肉制品和有机食品方面采取强制性认证方式,其它食品则是企业自愿申请的方式。

7.《主导性政策》

它是欧盟统一的食品安全法案——《欧洲议会指导性法案93/43/EWGRichtlinie)在德国的具体化,属于辅导性措施,以企业志愿为原则,由柏林的德国标准研究院(Deutschen lnstitut fuer NormungDIN)和相关行业协会颁发相应标准。

8.《畜肉卫生法》、《畜肉管理条例》、《禽肉卫生法》、《禽肉管理条例》、《混合碎肉管理条例》、《鱼卫生条例》、《奶管理条例》、《蛋管理条例》这些相关的法律条例对肉类和肉制品,鱼和瓣鳃纲动物及其产品,奶和乳制品,蛋和蛋制品分别进行了法律规范。

9.《德国食品汇编集》(Das Deutsche Lebensmittelbuch

它记录了对流通十分重要的食品生产过程、食品特性和其它特征,《德国食品汇编集》虽然不是法律条文,但它是法律的补充,它可作为专业鉴定的法庭证据。目前,《德国食品汇编集》委员会由32个来自科学、食品安全监督、消费团体和食品产业界的等同数量的人员组成,以联邦消费者保护营养农业部颁发的委员会工作条例开展工作,下设15个专业委员会,起草主要条文呈交《德国食品汇编集》委员会各成员,出于权威和公正的考虑,主要条文需经《德国食品汇编集》委员会一致通过,由联邦消费者保护营养农业部和司法部、卫生部、经济技术部汇办并取得一致意见后公布。

10.《纯净度标准》、《残留物最高限量管理条例》、《欧洲国会和评会(EGNr25897法案》、《日用品管理条例》、《植物保护法》分别对食品添加剂、食品中有害物质残留、转基因食品、日用品、农药审批和使用等进行了法律规范。

(二)德国食品安全监管现状

食品安全问题是全球目前普遍关注的重要问题。尤其近年来在欧洲乃至在德国屡屡发生的严重危及人体健康的事件,更加引起人们的惶恐和不安,例如:2002年爆发的震惊全球的疯牛病和继后出现的二?英,口蹄疫,都给人类带来无法估量的巨大的灾难和经济损失。此外,不断揭露的某些动物源食品含危及人体安全的抗生素或激素;生态食品被禁用的农药污染;甚至一些食品中农药含量超标等丑闻事件均被媒体炒得沸沸扬扬。

面对上述层出不穷的问题和全球消费者对食品安全系数不断提高的要求,如何保证食品的安全和如何打消消费者认为食品不安全的恐惧心理,增强安全感,便成为德国联邦政府及食品加工和食品销售行业面对急需解决的重要课题。

德国联邦消费者保护部在《2002年食品和农业政治报告》中强调:消除食品安全中的国家赤字是国家和欧盟层面上消费者保护政策的重点;食品和农业政策的目标是:在德国,要在民众当中重塑对食品安全的充分信任。

1.食品标识

德国联邦政府基于消费者对质量要求的提高,宣布要对食品开展两种标识:生态农业的质量保证标识和传统生产食品的质量标识。由此来确定对可信的质量和安全发展方向。

1)生态标识

20019月初,由商业,协会和政策的大联合向公众提出了生态农业产品的标志。迄今为止的许多生态农业产品的标志对消费者来讲不够透明。新的标志一目了然,它使消费者很容易把生态农产品与其他食品区分开。

2)食品质量和安全标识(QS

该标志目前先从肉类和肉食产品试行,取得成功后,将在整个食品范围内推开。该标识意味着:消费者可以购买到从生产直到商业流通的各个环节都经过严格把关的放心食品。如果出现问题,按此标识还可追查到发生问题的具体环节。

2.食品安全重点问题监管

1)霉菌毒素(Mykotoxine),它能引起人和牲畜中毒的反应。目前,在欧盟范围内,在法规上规定了对易被霉菌毒素污染的食品中允许含量的最高值。德国制定了食品中一些霉菌毒素的国家最高含量标准,如在粮食,粮食制品,生面团制品,面包及其它烘烤食品中的脱氧玉米赤霉烯酮(DeoxynivaleolZearalenon)的最高含量,在苹果汁,苹果酱,糖水苹果中的百妥灵(Patulin)的最高含量,在玉米和玉米制品中的伏马菌素(FumonisineB1B2的含量及在炒咖啡和速溶咖啡及除葡萄外的水果干中的宗曲霉毒素 AOchratoxinA)的含量。

2)农残最高含量 对于动物源性和植物源性的食品中农药问题,欧盟通过欧盟准则的形式不断加以限定。自200011月欧盟发布对农残的最高含量的第5次修改后,在短短的 1年内又发布了 8项杀虫剂对粮食,动物源和某些植物源性食品,包括水果和蔬菜最高含量的欧盟委员法规。德国通过对农残最高含量的必要和广泛的修改,也发布了对农残含量经过6次修改的官方法规。

除此之外,在欧盟范围内还第一次制定了在各种食品中重金属铅,隔(从2002 45日生效)和二氧化物和呋喃类的最高含量的规定(从200271生效)。

2001年欧盟委员会在对德国的检查中认定,德国对农残的检查和对兽药的监控方面存在一系列的问题。主要是在执行上不到位,把欧盟的法律转化成德国的法律也不完整。目前,德国联邦政府己致力于通过修改《畜肉卫生法》,《禽肉卫生法》,《食品和日用品管理法》及其它法律措施来落实关于农残检查的法规,并加强监控,克服了监督监测方面的许多不足。

3)兽药 德国联邦政府遵循这样的目标:使用兽药时,特别是对提供食品的牲畜,应减少到治疗所必须的最低剂量。为了对兽药使用的透明性和可理解性两方面进行规范,德国联邦政府对牲畜饲养者的纪录责任规定进行了修改,代之的是计算机全国联网的登记备案制,从2001924,牲畜饲养者必须把给牲畜(供食用的)的服药情况登记备案。这有助于饲养者遵守规定的限量,并有利于政府进行监控。为了摸清抗药性情况,德国还将建立广泛的国家级监控体系。

4)新食品(转基因食品) 为了协调各个成员国的一些现行法律规定和最大程度上保证新食品如转基因食品对消费者的安全和透明,欧盟委员会就转基因食品和饲料的批准,特征和回查性提出了两项建议。

新食品和饲料规定(NOVELFOODFEEDVERORDNUNG)的建议包括如下要点:

a对转基因生物体食品,配料和添加剂以及饲料和饲料添加剂的批准,安全性的鉴定和特征的全面规定。

b提出了追查的新规定。规定了09%的界限值,该界限值是对食品和饲料中的转基因生物体成分容许限量值,这样它无须受基因技术特殊批准和标识责任的约束。但使用该界限值的前提条件是进入物流领域要证明在其转基因潜质中不涉及到有意污染或技术上是不可避免的污染。除此之外,对转基因的潜值要提供欧洲食品局的科学鉴定。

c申请批准不再向成员国提出,而要向未来的欧洲食品局申请。关于批准的决定是由欧盟委员会会同成员国在调节委员会做出。

d目前对转基因食品进入物流的简化的程序(通告)废止,实质上,它和传统的食品被等同看待。  

e批准申请和审理过程制定的文件,今后一般可以使用。公众有机会对审理表明态度。

f批准期限为10年,到期后可再延10年。

g被批准的产品要在公共注册处登记。

h不论是可以作为食品还是饲料使用的产品,均只能作为双重目的同时被批准。

5)辐射处理 关于对食品用电子,伽马-X射线,中子或者紫外线光处理的规定从 200012月从欧盟的各项规定转换为德国的法律。今后,用电离光处理干香草和调料的这些商品或含有这些物品的食品进入市场,要经过德国的批准。

辐射处理只能用被批准的辐射设备来进行。另外,对辐射处理规定了严格的技术要求。对于辐射处理要有详细的说明。除此之外,辐射设备要定期受官方检查。辐射设备由德国各州批准,因为州对食品监控负责。此外,州还对辐射设备的法律上的批准负责。同时还规定了从第三国进口的严格条件。  

经过辐射处理的食品及含辐射成分的食品必须做出相应的标记。此要求适用于对向消费者提供的散装或者包装食品,在食品的成分中被辐射过的配料部分。

6)食品添加剂 德国的食品添加剂行业发达,食品添加剂每年的销售额约25亿欧元左右。然而,由于欧盟成员国各国的法规有所不同,德国许多添加剂尚不能进入欧盟流通市场。因为按欧盟成员国内一些国家的法规,部分添加剂按其成分,标识和鉴定不能归类到食品类,而是应归属到药品类。

欧盟委员会在2000年的7月提出了欧盟成员国内食品添加剂法律规定相适应的建议,藉此减少欧盟内的贸易障碍。该建议包括:

a.食品添加剂的唯一定义。

b.被允许使用的优质的维他命和矿物质的清单。

c.在符合生物安全和效果的前提下,确定上述物品的广义概念。  

d.特别的识别条款:每日的推荐的消费量在明显超过推荐消费量的情况下,对有关危急健康状况的提示。  

e.相关产品首次进入市场时在主管机构的登记。  

计划条款中加强了在食品添加剂在使用时对消费者预防性的保护和健康的保护。德国联邦政府表示欢迎并认为试用时在主管机构的登记的方法不仅促进了市场产品的透明性,也有利于国家监控。20019月此政策得到了消费者协会的认可。  

7)疯牛病 首例德国疯牛病的发现引起了强烈的社会反响并引发了消费者的不信任感和恐慌。疯牛病的危机属于重要的食品和农业政治问题。对此德国联邦政府采取了各种措施。2000年中期制定的一系列措施己经得到了普及。包括:牛的认码和登记系统;消费者标签的提示(对屠宰地和牛肉来源的标志说明,牛的出生地和所用饲料等);每头超过24个月的牛以及自然死亡和被宰杀的牛都需要经过检测等。  

200171欧洲共同体有关坚决防御和消灭传染性细菌的规定生效。该规定允许如果发现了农场里一只带菌病牛,不一定要屠杀农场里所有的牛。德国将此规定也纳入了疯牛病的预防条款;并在国内开始施行。德国联邦政府在科学家参与的情况下还开展了TSETransmissible Spongiforme Enyephalipathie)研究计划。  

8)动物传染病 德国一直重视动植物及其制成品的检疫工作,这也同时导致了大量的技术性贸易壁垒的产生。19世纪,一些害虫和病毒被传入欧洲,使得农业和畜牧业遭受了灾害,引起人们高度关注。德国有关部门立即开始对进口的动植物及其制成品进行检疫工作,以保护本国种植业和畜牧业,其他国家也积极仿效。在动植物检疫方面采用生物技术进行研究,德国是起步较早并取得了较大成绩的国家之一。  

二、瑞士食品安全管理  

(一)瑞士食品安全法律体系  

瑞士是一个十分重视食品安全的国家,为加强食品安全的监督管理,保障消费者的健康,有关食品安全的法律法规在瑞士非常之多。既有《食品和物品法》,《公共卫生服务法》和《食品质量保护法》等综合性法规,也有《联邦肉类检查法》和《食品监督法》等非常具体的法律。这些法律法规涵盖了所有食品,为食品安全制定了非常具体的标准以及监督程序。

(二)瑞士食品安全监管现状  

在瑞士,联邦和州两级政府在食品安全监管方面有明确的分工。联邦一级主要负责食品立法、信息交流、有毒物品监督检测、新食品的审批等。联邦卫生局主管食品安全工作,负责管理食品标准、食品研究、食品毒理、微生物和生物工艺、食品化学、营养、植物保护产品和杀虫剂、食品原料以及化妆品和烟草制品等其它物品。联邦卫生局还设有专门的实验室,负责对转基因食品和有毒有害物质(如重金属等)的检测。州一级主要负责卫生监督。在瑞士的3029个市镇,有850名卫生监督员负责从市场到相关企业采样检查。州一级共有20个实验室,负责食品分析检测等工作。  

为给国家立法和食品卫生监督工作提供依据,联邦政府专门成立了食品危险性监督评估机构。该机构是联邦消费者卫生保护和兽医研究所,内有药理、毒理、营养、食品化学、兽医学、食品卫生和食品技术等方面的专门技术人员。他们的职责是对动物产品、食品、食品原料、食品添加剂、食品中的农药残留、兽药残留和环境污染物等进行微生物、化学和物理分析。  

1.实行从农田到餐桌的系统管理  

为了保证食品安全,联邦卫生局对食品生产和流通的每一个环节都进行严格的检查和监督。如供食用的畜禽一出生必须在国家计算机联网文件上登记注册,生长发育过程中所有用药均由兽医站进行联网记录,这些记录组成畜禽的身份记录,如瑞士巴塞尔市的畜禽均在耳部悬挂标码,以便屠宰厂联网查询;动物食品上市前,官方兽医首先要对所宰杀的动物的饲料进行检查,并对畜禽的身份进行核查,各项检查合格后才发放宰杀许可证:屠宰后,还要检查肉内是否有寄生虫、传染病毒等;进入生产车间进行食品加工时,要检查食用香料和添加剂的含量。无论是屠宰场还是食品加工厂,无论是商店还是食品在运转过程中,食品必须处在冷冻状态,不新鲜的肉绝对不允许上市出售。  

各州卫生局对上市的肉类、牛奶、鸡蛋、水果、蔬菜等易变质食品每月检查12次;对面包、酒、饮料、罐头等每年检查数次。对市场食品的检查由卫生局委托警察局负责实施。警察到饭店、商店、医院、机关、学校和公司的食堂购买或采集各种食品,然后送到食品卫生机构进行检查。如果发现有违反《食品法》的,各州卫生局根据有关规定进行处理,情节轻者罚款,情节严重者交司法机构处理。  

联邦卫生局和各州卫生局对食品的监督在实施中还扩展到对运输食品的交通工具、烟草制品、化妆品、包装纸、容器等其它与食物有关的物品。  

2.转基因食品  

根据《食品和物品法》中保障食品安全和对食品诚实标识的规定,瑞士1995年起对转基因食品实行审批和标识管理,转基因食品经批准后方可上市,进口转基因食品必须加贴标识。联邦卫生局所属的实验室对申报的转基因食品进行检验,主要是检测转基因成分的安全性以及在食品中所占的含量。转基因成分占1%以上的食品,必须在其包装上标明为转基因食品。自1996年联邦卫生局收到第一份转基因食品(大豆)申请以来,已有数十个转基因食品申请上市。  

3.疯牛病  

为使消费者对本国的牛肉食品安全放心,防止疯牛病进入人类的食物链,瑞士联邦政府鼓励科技人员从事对疯牛病的研究。几年前苏黎世大学的分子生物学家厄施和两位同事创办了一生物技术公司,并发明了一种能够准确判断动物是否感染了疯牛病的检验方法。该公司的朊病毒学检验测试方法已在法国、英国、德国、丹麦、西班牙、芬兰和奥地利等几个欧洲国家使用。据了解,瑞士每年要使用朊病毒学检验检测大约2万头牲畜。  

三、意见与建议  

这次对德国、瑞士食品安全管理进行了专题考察,获益非浅。根据考察情况,结合我国经济和社会发展水平以及现有科技水平基础,提出以下意见和建议:  

(一)进一步完善食品卫生法制建设  德国、瑞士的法律法规很健全,有关食品的规定涉及的法规非常多,每个法规又有很多细则。我国卫生部己充分认识到制定细则的重要性,针对近年食品卫生出现的新情况,结合食品卫生监督实践,在以往90余个配套规章的基础上,又颁布实施了《食品安全行动计划》、《食品卫生监督量化分级管理制度》、《散装食品卫生管理规范》、《集贸市场卫生管理规范》、《餐饮业和集体用餐配送单位卫生规范》、《重大食物中毒事件应急预案》及《卫生监督体系建设的若干规定》等法律法规,会同教育部颁布实施了《学校食堂与学生集体用餐卫生管理规定》。建议国家财政等部门给予积极的支持,进一步配合出台更多更细的食品法律法规实施细则,便于基层监管人员开展工作。  

(二)建立国内统一的、与国际接轨的、符合从农田到餐桌管理要求的食品安全数据网络  

当前我食品卫生安全管理中,突出困难是缺乏有效信息资源。应尽快建立由政府部门、行业机构、研究机构等组成的公共信息服务体系,充分发挥其在预警和贸易中的指导作用。建议组建专门机构,针对我国农业、食品业特点,建立食品安全标准数据库,一方面有计划进行数据收集,收集我国食品卫生国家标准和相关数据,收集国际标准化组织(ISO)、食品法典委员会(CAC)、国际动物卫生组织(OTE)、国际植物保护公约(IPPC)、国际乳业联合会(IDF)等国际性组织的食品卫生标准和相关数据,以及收集发达国家和地区(如美国、加拿大、日本、澳大利亚、欧盟等)的食品卫生标准和相关数据;另一方面,参考德国、瑞士从农田到餐桌的完备监控体系,建立农药、兽药的使用登记备案制,生产、加工、销售等各个环节有关食品卫生数据的网络记录制,同时建立和完善食品污染物。食源性疾病监测网络和食源性疾病报告体系,以及动植物检疫防疫体系等,实现数据共享,为我国食品产业界、消费者、政府服务。  

(三)发展食品安全过程控制技术  

1、发展饲料安全质量控制技术。开发和推广安全、无污染、高效饲料品种以及安全高效、质优价廉的天然药物饲料添加剂替代品。发展饲料安全配制技术。  

2、建立对食品原料培育、饲养、贮藏、运输全过程控制的技术保障体系。系统揭示各个环节中影响食品安全性的各种潜在危害的性质、程度、来源、变迁和相互作用,鉴别主要领域关键危害因素,发展食品原料生产、加工、储运、包装等各环节的技术保障体系。  

3. 发展食品生产、加工、储藏、包装与运输过程中安全性控制技术。在加工环节,大力加强食品加工技术与设备的研究开发;制定科学合理的生产工艺规范,保证生产环境和人员的卫生;保证原料清洗水的卫生质量;科学合理地使用防腐剂、色素、改良剂、稳定剂等食品添加剂,延长产品的保存期和改善感官品质。  

(四)建立食品安全管理模式  

在种植业、养殖业要普遍推行良好农业规范(GAP)、良好兽医规范(GVP)管理。在食品生产加工业普遍推行良好生产规范(GMP)。加强食品生产经营的行业管理及企业自身管理,在重点食品生产和经营企业,如酱油、食醋、植物油、熟肉制品等食品企业、餐饮业、快餐供应企业和医院营养配餐企业实行GMPHACCP管理。  

(五)加强标签标识的管理  

参照德国、瑞士对食品标识的管理模式,对保健食品、新资源食品、辐照食品、绿色食品、有机食品等应严格标签标识的管理,避免夸大宣传,严格审批,加强监管,打击不法者。并广泛开展食品标签标识有关知识的宣传教育工作。

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