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瑞典财政法制培训考察报告
发布时间:11-13  信息来源:

(一)瑞典预算管理主要考虑的要素

  瑞典财政预算管理主要考虑的要素包括:清晰化的预算目标、自上而下的预算决策过程、预算执行的有效监督和其他影响预算的重要因素。

  1.清晰的财政预算目标、预算规则和支出限制。政府从宏观角度明确财政预算目标,包括各级政府的财政盈余,中央政府和养老金系统的支出上限,良好的经济管理和地方政府预算在经济周期内的平衡要求等。2000年起,瑞典政府设定财政预算盈余占国内生产总值(GDP的比重为1%的管理目标;预算决定是年度的,但预算文件还应包含当前年度之后3年的信息;预算包括了政府所有的支出项目,但不包括政府债务利息;预算盈余包括了或有支出项目。

  1997年开始,年度预算实行支出上限。支出上限要结合全面的财政规范框架和财政预测来确定。支出上限的水平应该在长期中符合财政政策可持续性要求,其占GDP的比重应当平缓下降。预算盈余需足以弥补三年或有支出和预算预测错误,其中第1年为上限的1%,2年为上限1.5%,第3年为上限的2%,第4年为3%

  预算平衡适用于所有的政府分支部门。预算平衡要求事前和事后均达到均衡。事后赤字应通过未来3年相同规模的盈余来弥补。

  2.自上而下的决策过程。瑞典财政预算主要通过两个文件(春季财政政策议案和预算议案)来实现。春季财政政策议案讨论全部财政政策的优先顺序,经济目标,未来经济面临的挑战,财政政策的可持续性和预算议案中具体建议的出发点等。预算议案则主要按照政策的优先顺序确定拨款范围和额度。

  议会在预算决策中担负着重要角色,其决策过程是:首先春季财政政策草案中确定预算年度及其随后3年的支出上限;然后预算草案中提交预算年度及其随后3的支出上限;而后议会决定预算年度及其随后127项支出的框架,所有支出不能超出支出上限;最终议会决定每项支出领域的拨款额,每一项支出不能超出框架要求。

  3.对支出的强有力监督并明确各机构的责任。每一项预算拨款都要落实到各个政府机构;暂时不需要使用的拨款必须存入指定账户。通过指示信来明确执行政策的机构的预算责任并通过结果和绩效信息进行监管。预算拨款设置了清晰的基线,包括对政府机构的运营成本采用指数化的拨款方法、依法授权、名义上的不变账户等。预算执行的信息要公开,并通过积极、连续的手段动态监控财政收支的进展情况。

  4.其他影响预算的重要因素。其他一些影响预算的重要因素包括:通过长期的预测来评估财政政策的可持续性,预测的独立性,新的支出改革必须遵循财政原则,强力有效的系统支持提升了计划及其后续跟踪的可靠性等。

  (二)瑞典中央政府的财政预算程序 

  瑞典中央政府预算采取从上到下的预算编制方法。经过1996年改革,财政预算年度与日历年度一致[1],即111231。预算编制大致分为由财政部编制滚动预算框架、内阁会议确定政府预算目标和各部门确定自己的预算3个阶段。议会从9月下旬到12月下旬主要讨论预算问题。议会审批预算主要包括审批通过政府支出总水平、审批27个支出领域的上限和批准约500个单项拨款。

  瑞典政府预算时间表大致为:

  1月-3月,财政部根据各支出部门提交的预算提案更新滚动预算框架; 

  3月中旬,财政部向内阁提交下年度及后续两个财政年度的预算建议; 

  3月下旬,内阁召开预算会议,讨论并通过下年度及后续两个财政年度的支出总水平,并决定27个支出领域各自的指导性支出总水平; 

  415,内阁向议会提交政府春季财政政策草案; 

  4月-5月,各支出部门决定所负责支出领域内支出总额在各单项拨款项目间的分配情况; 

  615,议会批准政府的春季财政政策草案,必要时进行一定的修正; 

  6月-8月,各部门起草预算提案并交财政部审核; 

  9月上旬,内阁审议并通过向议会提交的最终预算草案; 

  920,政府向议会提交下一年度的预算草案。政府总支出分成27个支出领域,并细分成约500个拨款项目;

  107前,议员向议会提出修改预算的动议;

  11月底,议会审议27个支出领域各自的支出水平,并逐一投票通过;

  121525日,议会审议27个支出领域内500项拨款的支出水平,并 27个支出领域逐一投票通过;

  11,财政年度开始。

  (三)瑞典中央政府预算的特点

  瑞典中央政府预算具有以下特点:一是内阁要向议会提交两个草案。一个是4月的“春季财政政策草案”,主要阐述政府关于未来几年宏观经济和财政预算政策指导方针的建议;另一个是9月的“预算草案”,主要通过项目优先排序,将春季财政政策草案的建议进一步细化为下一预算年度各个领域、各项支出和收入的具体建议。二是预算支出项目相对固定。政府预算分成27个支出领域,27个支出领域又细分为约500个拨款项目。拨款项目可分为日常运营支出、转移支付、资本性支出3类。三是滚动预算管理方式。为保证预算的连续性,年度预算草案包括前后三年的数据。在编制2011年预算草案时,预算收入和支出都会同时列示2009年的预算执行结果、2010年的预算执行预测结果以及2011年-2014年的预算建议。

  五、瑞典地方政府财政均等化制度

  在瑞典,公共支出占国内生产总值的很大部分,向各县(市)和省分权的规模在国际社会中是很大的。因为各县(市)和省负责绝大部分福利服务,例如学校、医疗保健和各种社会关怀,瑞典地方政府支出占国内生产总值的份额比任何其他国家都高。同时,瑞典不同地区的地方政府之间情况差别很大,因此完成这些任务的情况也各不相同。

  瑞典现行的地方政府财政均等化制度于200511开始施行。该制度的目的是让瑞典所有县(市)和省处于平等的财政地位,排除地方居民收入和其他结构性要素影响,为居民提供同等服务;让地方税收尽量体现效率差异以及服务和费用水平的差异,而不是结构差异。均等化制度包括五个部分:收入均等化、成本均等化、过渡性补助、结构性补助、调整补助或者收费。

  (一)收入均等化

  收入均等化带来各县(市)之间和各省之间税收收入的均等化。收入均等化补助的基础是地方政府自己的应税收入与税收均等化基准的差异。税收均等化基准是县(市)级全国平均课税能力的115%和省级的110%。中央政府负担地方政府收入均等化的主要部分,各县(市)和省的应税收入超过的部分需要向中央政府支付收入均等化费用。

  2005年前各县(市)和各省获得的是一般政府补助。在该补助取消以后,引入了收入均等化补助。有资格获得补助的各县(市),补助金以2003年全国平均税率的95%为基础;省则以同年全国平均税率的90%为基础。需要付费的各县(市)和省,则以全国平均税率的85%为付费基础。

  (二)成本均等化

  成本均等化主要用来平衡结构性成本的差异。这主要有两种情况:一是对地方政府服务的需求不同,例如有很多老年人的城市更需要老龄关怀;二是提供具体服务的成本不同,例如在人口稀少的城市教育成本更高,因为学校数量更少,学生往往需要乘校车到较远地方上学。成本均等化也考虑影响不同地区运行成本的薪酬结构性差异。

  成本结构不利的县(市)和省从中央政府获得补助。结构有利的地方政府要向中央政府付费。成本均等化对中央政府的财政是中性的,因为总的补助和收费正好相抵消。

  现行成本均等化制度包括2005年之前和地区政策有关的成本均等化以及和成本均等化并行的结构性补助。现在并不向所有县(市)和省发放结构性补助,而只发给某些曾以特定模式计算而得到补助以及由于2005年制度变化而收入锐减的地方政府。

  成本均等化平衡地方政府不能影响的成本。用可衡量的客观因素来计算结构性情况和需求差异。一个基本原则是,仅平衡县(市)和省有义务提供的服务所产生的结构性差异。此外,成本均等化只适用于地方政府服务成本和需求的差异,而不适用于居民个人消费的差异,例如高房价。

  成本均等化根据对于县(市)和省相同的原则而设计。这种方法叫做标准成本方法,其意味着成本均等化由若干独立模型组成,各模型指的是儿童看护或老人关怀等服务。基于服务的成本均等化结构有优有劣。对于各地区,可以观察到由于服务种类不同而成本均等化也不同的情况。也可能出现当服务发生变化时,成本均等化也出现调整的情况。主要的劣势是,该均等化涵盖范围广,包括很多要素和模型。但另一方面,一个更为简单的制度可能会忽略某些结构性成本,导致制度不公平。因此成本均等化的设计是简单和公平性之间的平衡。

 (三)过渡性补助

  2005年地方政府财政均等化制度开始施行时,许多县(市)和省的收入都发生了变化。因引入现行制度导致损失的县(市)和省在2005年到2010年六年期间会以过渡性补助形式获得补偿。该补助金弥补了几年中因实施该制度地方政府减少的收入。

  如果其损失超过一定水平,过渡性补助让出现损失的县(市)和省有一定时间来调整成本。年收入的降幅超过县(市)课税基础的0.08%(或约人均120瑞典克朗)或省课税基础的0.04%(约人均60瑞典克朗)的县(市)和省应当获得过渡性补助。

  (四)结构性补助

  结构性补助包括之前均等化制度中涉及区域政策而未包含在成本均等化中的某些部分。从成本均等化中去除结构性补助,旨在更好帮助人口较少或有劳动力市场问题的县(市)和省。补助基于两个因素:第一个因素是前期用于商业和就业促进的标准化成本,人口基数较小的县(市)的成本,以及直到2004年(含)包含在成本均等化中的给小型省的补偿。第二个因素是对2005年以来均等化制度变化导致收入受损的县(市)和省进行的补偿,补助下降程度超过自身课税基础0.56%的县(市)会获得超出部分相应的结构性补助,对省相应比例是0.28%。符合平均人均课税基础的县(市)和省,该补助分别约为每人每年850瑞典克朗和425瑞典克朗。

  (五)调整补助和调整收费

  调整补助和调整收费用来确保政府补助不受收入均等化水平的影响,同时确保中央政府能够控制均等化制度总成本。这些补助和收费也用于中央政府和地方政府部门间的财政调整,例如由于中央政府赋予地方政府新的职责而导致成本增加则需要补偿相应的县(市)和省。

  均等化制度中调整补助和收费的原理是,如果所有补助总额减去收取的费用,低于中央政府决定的县(市)或省转移支付,则所有的县(市)和省都将获得与此差额相当的调整性补助。调整性补助以每个居民统一数额形式发放。相反,如果所有补助总额减去收取的费用高于政府转移支付,则需要通过向所有县(市)和省收取调整费来补偿这个差额,计算方式和调整补助相同。这让瑞典议会能够决定向县(市)和省分配多少资金。

六、瑞典的税收制度

  瑞典税收发生在3个层面,中央、20个省及290个县(市)均有税收决定权。《宪法》第八章规定,各级关于税收的条款必须以法律形式通过,即由议会通过。省和县(市)可以决定的唯一事项是征收的个人所得税税率(在一定幅度内确定)。

  瑞典有关税法包括:《所得税法》(1999)、《增值税法》(1994)、《酒类消费税法》(1994)、《烟草消费税法》(1994)、《能源消费税法》(1994)等。有关税收程序的规定包括:《评估法》(1990)、《纳税申报单和控制报表法》(2001)、《税收征管法》(1997)等。

  瑞典有完善的税收法律体系,所有的税法都由议会通过颁发,议会设有税收委员会,专门负责审议税收议案。税法一经颁布,就具有法律上的权威性。以作为各税征收共同依照和遵循的法律依据。除了各个单行税法外,瑞典还有统一的征管法对税收的征收管理工作进行全面规范。税务机关向法律负责,具有相对独立性,政府、议会都不能干预税收执法。

  瑞典经历了从直接税向现代税收制度的演变。近年来,为了提高企业竞争力,防止人才外流以及适应加入欧盟的需要,瑞典在税制改革上不断降低企业税收,降低和简化个人税收,相应地增加增值税、消费税等间接税的比重。总体来说,瑞典税制属于多税种、高税收,直接税与间接税并重的税制模式,具有“个人高税收,企业低税负”的特点。

  瑞典实行以所得税、增值税和社会保障税为主,直接税和间接税并重的税收制度,税收收入以直接税为主。

  在瑞典,中央政府和地方政府都征收个人所得税。个人劳动所得需先向所在地政府缴纳地方个人所得税,2009年,税率约在28.89%-34.17%,各个地方有所不同。此外,对于高收入者,还要向中央政府缴纳全国统一的中央政府个人所得税,中央政府个人所得税实行累进制,月薪低于380200瑞典克朗的不用缴纳,月薪在380200-538800瑞士克朗的部分需缴纳20%的中央个人所得税,月薪超过538800瑞典克朗的部分需缴纳25%的中央个人所得税,因此,居民个人所得的最高边际税率接近60%。对资本利息、股息、资本增值收入等净收入不征收地方个人所得税,只需征收30%的中央个人所得税。企业所得税率为26.3%

  作为高福利国家,瑞典还开征社会保障税。2009年,雇员的基本养老金缴费费率为7%,雇主社会保障缴费费率合计为31.42%。如果考虑各种集体保险,如职业养老金、基于集体协议的补充失业保险等,社会保障缴费费率更高。

  瑞典实行增值税制度,所有商品和服务的增值税的基本税率是25%,食品的税率是12%,书籍、报刊、公共交通的税率为6%,处方药实行零税率,对于卫生、医疗服务免征增值税。此外,瑞典还有能源税、二氧化碳税、财产税、印花税等。

  2009年,瑞典公共部门税收总收入为14624亿瑞士克朗,其中,对消费者商品和进口的课税5857亿瑞典克朗对收入和财产的课税6038亿瑞典克朗,社会缴款Social contributions)为2730亿瑞典克朗。

  瑞典税收收入占国内生产总值(GDP)的比重在世界上也处于较高水平,2009年,瑞典税收收入占GDP的比重为47.1%,在OECD国家中是最高的。

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