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德国城市管理机制的考察报告
发布时间:11-13  信息来源:

(一)政府间权力边界清晰、责任明确
  1、政府治理结构。德国是一个联邦制国家,由16个州组成,其中包括3个城市州,即汉堡、柏林、不莱梅。德国国家面积35.7万平方公里,人口大约8000多万。政府机构分为三级:联邦政府、州政府和地方政府。根据德国基本法,各州政府有权自行制定基层组织法,但都必须遵循共和、民主、社会福利和法治国家的原则。
  2、政府治理原则。通过考察看出,德国地方治理遵循着以下基本原则:一是民主,各级政府都是通过民主选举产生;二是民生,各级政府管理的目的是为了改善人民群众的生活水平;三是基层化,政府的各项职能尽可能多地由地方政府层面承担,而不是转移给上级政府;四是分权,即各级政府间的权力分配明确、划分清楚,且同层级管理部门的权力分配、划分也尽可能清晰、明确;五是财政转移支付,联邦和州政府通过转移支付的方式,保持地方政府的财政能力,支持地方政府对地方公共产品的供给能力;六是加强监督,上级政府部门加强对下级政府部门的监督,以使其管理符合法律规定。
  3、地方政府机构设置和职责。由于德国地方政府根据基本法和州法律的规定以及实际情况承担大量的地方性活动和公共服务事务,以适应当地人民的生活需要,为此,地方政府(市、区)会设置不同的管理部门来承担相应的职责。以汉堡市为例, 汉堡市设7个区,市政府主要负责教育、地方治安、警察和法律保护等职责, 区政府具体负责地方公共事务管理,包括承担公共基础设施建设,提供地方公共事业服务、社会福利、环境卫生、污水处理等事项。区政府设置7个部门,具体包括公共秩序管理部门、兽医业管理部门、居住空间管理部门、技术和环境保护管理部门等。由于管理职责和工作任务划分明确,区政府地方管理的自主性、能动性很强,能够积极完成属于自己职责范围内的任务。行政管理部门在发现违法行为后,可以依据职权调查取证,并作出行政处理决定。
  (二)规划编制科学、严谨,注重延续性
  汉堡、柏林两座城市给人的印象是井然有序、空间布局合理、建筑风格和谐、生态环境良好、市容环境整洁,无论是古典建筑还是现代建筑,都能互相辉映,美轮美奂,这源于德国高度重视城市规划的编制工作,有一套科学而严谨的规划编制机制。
  德国实行联邦-州-地方政府三级规划,联邦政府只负责规划政策的引导以及法律的颁布与修订,是原则性、指导性的工作。州、地方政府遵照相关法律和各自职责,从实际出发制定城市建设的总体规划、控制规划或者详细规划。越是下一层级的规划,越是具体,具有可操性。在制定城市总体规划时,以解决预见性问题为出发点,至少要考虑50年以上,同时注重规划编制后的稳定性和连续性,不轻易推翻。以汉堡市为例,其城市规划就是上世纪50年代编制的,至今还有效。
  规划的制定程序往往包括调查、汇总、公开征求意见、审批等,归纳起来,主要有三个步骤:第一步,征求公众意见,将各种意见汇总整理后,由专业规划人员综合考虑各方面因素制订规划;第二步,规划公示,再次征求公众意见,并协调各方意见,作进一步修订;第三步,将修订后的规划草案送议会审议通过,赋予法律效力。规划一经出台,即具权威性和严肃性,必须严格执行,以此确保城市或者建筑物一朝建设,百年受益。
  (三)依法管理建筑物、构筑物
  1、管理规定明确、详细。在德国,由于建筑管理属于地方事务,联邦政府往往通过制定建筑法规和技术规则来明确建筑管理要求。管理要求既涉及对已建地区具有历史性建筑的保护规定,也涉及对未建地区建筑的建造要求,管理对象覆盖十分全面。同时,法规和技术规则中提出的管理要求非常明确,具体包括:一是有关建筑物外部形式的要求,如最高或者最低楼层,墙面装饰、广告物管理等;二是有关相邻未建建筑土地之形成与利用,及围墙种类、形式及高度限定等;三是有关外部天线的使用限制或者禁止;四是有关地下管线铺设禁止等;五是安全设备安装的技术规范等。这些规定的管理要求有一个显著特点,即非常注重区分公共安全和私人性事务,对可能影响公共安全的事项,往往作强制性规范;对涉及私人事项的,一般作引导、提示性规范要求。
  2、行政审批合法、规范。由于建造建筑物属于公共秩序管理中的重要内容,德国法律、法规明确规定,建造建筑物必须取得地方政府的建筑许可,但小规模建筑物的建造则无须取得。地方政府在对建筑申请进行审查时,依据的是地方法规、技术规范和设计方案等, 由于管理审核的对象、事项、要求、规则等内容都已由法律规范作了明确,而且各项要求具体、细致,为此地方政府在建筑物建造审批时的随意性很小,只能严格依照明示的要求来审批,或同意,或不同意。此外,对政府权力控制也十分严厉。根据法规规定,政府对建筑物建造的审批期限最长不得超过三个月,若超过规定的审批期限,政府仍未提出审批意见的,业主就可以施工。
  3、对实质性违法搭建,依法予以拆除。若发生未经批准或者不按审批而建造建筑物的,德国地方政府一般会区分两种情况,分别处理。一种情况是该违法建筑属于法律规定的尚可存在范围,只是业主建造前未办理审批手续。对此类情况,政府往往要求业主补办手续,颁发建设许可,然后对业主违法建设的行为给予一定数额行政罚款。由于这些建筑违法的性质都不严重,因此,多数情况下都是以这种方式处理的;另一种情况是违法建筑不符合法律规定的要求,属于不允许存在范围,即违法性质严重的,地方政府行政执法部门会责令业主自行拆除该违法建筑,若业主不拆除的,行政执法部门组织队伍予以强制拆除。属于这种情况的是极少数,如柏林市一个区每年只发生1-2起强制拆除案件。
  (四)设置形式多样的露天临时集市
  长期以来,德国地方政府有在露天场所开设临时集市的传统,供商贩、市民自由买卖。这样既方便了市民生活,也为很多商贩谋得生计,因此深受市民和商贩的欢迎。有些集市由于开设时间较长,名气较响,已经成为了城市的一道风景。
  1、集市形式多样。临时集市设置形式多样,时间灵活,有定期的周末集市、隔天集市,也有定时的钟点市场等,经营的种类主要有食品类、日常生活用品类。商贩可以根据自己的时间和需要灵活安排。在汉堡市,考察团参观了一个集市,其经营以食品类为主,有熟食类的面包、香肠、奶酪等产品,也有生食类的肉类、蛋类等,还有少量经营衣物类、花草类、日用品类等。经营的品种琳琅满目,丰富多彩,令人流连忘返、“淘”乐无穷。
  2、设摊者需登记。所有要在集市经营的商贩,需要事先向经营地的政府提出申请,由地方政府签发“许可证”后才可以进入集中摆摊,出卖物品。许可证上登记有经营者姓名、许可证号码、经营项目、签发部门等事项,作为准予经营及经营信息公布的凭证。经营者申请时只要提供个人证件、联系地址、电话、货物的合法来源等文件,填写申请表,由政府登记信息即可,只需数日到数周就可以得到批准。对设摊者收取一定管理费,而收取的费用主要用于市政管理保洁、维护,以及市场清洁保洁费,市政设施维护花费以及相关管理费等。
  3、实行严格管理。政府会派专人管理集市的市场秩序,一方面监督经营者标明价格,以及根据市场经营管理规则合法经营;另一方面维持集市正常秩序,拒绝一些未经登记的摊贩进入集市经营,并制定专门规章,明确集市中经营者和消费者的行为规范,包括酒类不得在集市销售,市民进入集市不得带狗,经营者必须明码标价等;对违法经营者将取消其设摊经营资格。同时,政府在设置集市场所时,会一并配备电源、水源、公共厕所等设施。
  (五)妥善处理街面市容环境问题
  汉堡、柏林的城市道路总体给人以整洁、有序的感觉,但一些地区也存在跨门经营、自行车乱停放、彩旗广告乱悬挂等现象,特别是涂写现象严重,但德国地方政府在治理这些现象方面有着独到之处。
  1、跨门经营问题。针对一些小商店总是将物品摆放到人行道上经营的情况,在确保人行道通行顺畅的前提下,政府在商店外墙至人行道一米处划了一条线,名曰“一米线”,允许店主将经营的商品摆放在“一米线”以内,同时要求商品必须摆设整齐、有序,不得影响行人通行。如果发现跨门经营情况影响行人通行的,行政执法人员先予教育,令其改正,其中屡教不改者,才作出行政处罚。
  2、乱张贴、悬挂问题。由于乱张贴、乱悬挂广告宣传物品的行为严重影响市容环境,有些甚至还影响行人通行安全,为此,德国地方政府对随意张贴、悬挂广告宣传物(彩旗)的行为明确禁止,但对一些因演出、表演等活动需要进行的临时性广告宣传,政府一般比较宽容,允许其存在一定时期,也不需要申请批准,但要求设置者必须到期自行清除。若在一定期限内未清除,政府部门会对设置者给予一定处理。
  3、乱涂写问题。在汉堡等城市,一些年青人热衷于在建筑物外墙上作画、涂写,作为一种艺术手法来表现。对此类现象,目前缺乏有效的管理措施,所以某些地区乱涂写现象也比较严重,但社会公众比较包容、坦然。
  4、社区公共环境问题。德国城市居住区的公共空间较大,公共绿地面积较大,公共场所的环境卫生工作,如除草、拾垃圾等,往往由一些社区居民义务性来承担。一些居住小区的绿化环境呈现出自然的生态环境。
  (六)设立“一门式”市民服务中心
  1、设立市民服务中心。德国地方政府十分重视为市民服务,在社区开办市民事务服务中心,将一些涉及市民、企业的事务,如出生登记、结婚登记、社会福利提供、企业开店、建筑申请等事项集中在市民服务中心办理,以方便市民。在汉堡市,有6个区政府在政府办公楼开设了市民事务服务中心,集中办理有关事务。服务中心里设有不同等级的接待(咨询)人员,包括一般接待人员、专属接待人员等,他们会根据市民的不同需要提供不同的服务内容。
  2、提供个性服务。同时,为了更好地保护市民或者企业信息,服务中心开辟了专门接待区域,提供安全保护接待。另外,市民除了可以亲自上服务中心办理、咨询事务外,还可以通过网络提出相关事务的办理要求,中心会有专人负责网上受理处理。此外,市民事务的申请办理并不局限于所在居住区事务中心,可以按照方便、就近的原则,在其他事务中心提出申请。事务中心设有专门区域,用于接待市民或者企业,办理事务,提供信息咨询或相关资料查询,比如涉及建筑时,可以查阅规划、技术规范等。一些事务往往实行全市联网办理。
  (七)建立科学的复议审查机制
  1、设有行政复议机制。德国城市比较重视行政行为的内部纠正工作,在区政府层面设置专门负责行政法制工作的部门,为区政府提供法律咨询,同时监督、检查其他局(部门)的行政管理工作及行政管理人员的廉政情况,并接受对老百姓不服的行政行为的审查。行政复议的机制比较有特点。
  2、由专业人员和社区居民组成审查小组。专门负责复议审查的工作人员都是法律专业出身,具备律师资格。每一起案件都由专职复议工作人员负责,同时邀请2位社区公民参与案件审查,审查后再通过投票来决定复议结果,或维持,或变更,或撤销。每件复议案件在审查过程中,往往还会邀请一些专家参与案件讨论。
  3、行政复议收取费用。复议申请人必须交600元欧元复议费。复议收费是为了控制复议数量,提高行政管理效率,让真正需要复议的当事人提出复议申请,同时也可以减轻财政负担。由于复议程序严格,复议后因不满复议决定而向法院提起诉讼的案件,只占复议案件总数中的很小部分,其中只有个别案件会被法院纠正,行政复议的正确率较高。
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