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芬兰财政监督考察报告
发布时间:06-08  信息来源:

芬兰是欧洲人口最少的国家之一,总人口仅530万,与西班牙相比,芬兰的经济增长很大程度上来源于出口的增长,目前芬兰电信、能源、环保等领域的技术及设备均处于世界领先地位。2006年芬兰国内生产总值增长率达6%,位居世界经合组织成员国前列,失业率降到了8%,低于欧盟的平均水平,连续5年被多家机构评为世界上最有竞争力的国家。芬兰经济良好的发展态势和竞争力主要来源于政府有力的宏观调控政策、廉洁自律的公务系统和支柱产业的带动作用。一是芬兰政府非常重视教育和研发投入,鼓励各机构在科研和商业战略发展中以市场需求为导向,通过对学校、科研机构和企业产业链进行全面的经济支持,获得了对产业和产品开发的充分调控权,在促进产业升级、提高竞争力方面发挥了重要的作用。二是芬兰政府决策十分公开透明,获取政府文件和信息是公民不可侵犯的权利,各部门的财政和绩效评估报告可以很方便的在政府门户网站上下载。芬兰政府政务公开透明,官员廉洁自律,连续5年在全球廉洁排行榜上排名第一。三是芬兰支柱产业的迅速发展有力的带动了相关产业和整个经济的快速发展,以通讯和造纸行业为例,2006年诺基亚营业收入达410亿欧元,利润超过43亿欧元,在诺基亚的带动下,芬兰生产移动电话结构件的贝尔罗斯和诺基亚的分包商艾科泰也逐渐成为国际知名企业;芬兰造纸业是世界上第二大纸张和纸板出口国,纸浆出口占世界第四位,从而带动了国内造纸业、林业和机械业等相关产业的发展,目前造纸和制浆机械设备行业在国际市场上占有70%的份额

一、芬兰的预算管理与财政监督
  芬兰政府预算管理和监督是以权责发生制为基础的,芬兰政府本着“经济、效益、效率”三性原则,明确了政府各部门及相关机构的权力和责任,包括部门机构有获得预算拨款、年度资金结转使用、决定资金支付等权利,同时负有实现既定目标,反映实现既定目标的评价指标、提交年度预算执行情况报告等责任。在此基础上,芬兰政府预算管理和监督可以分为三个层次:一是部门机构根据自身的权责进行的绩效管理和内部控制,二是芬兰政府对各行政部门和相关机构的监管;三是芬兰议会对政府的监督。
  (一)部门机构自身监管
  芬兰政府各部门机构内设监督部门,直接向本部门负责人负责,主要负责对本部门财务执行情况和履行职责的情况进行监督。政府财政监督专员公署和财政部预算司负责为这些机构提供指导。法律规定,这些部门和机构在每个预算年度都要进行预算审计工作,可以选择由内部监督机构进行审计,也可以招标由外部审计人员来审计,并根据审计结果编写年度决算报告提交给主管部门、审计署和国库局,报告的真实性和可靠性由审计署等独立监督机构进行评估。芬兰政府各部门和机构的年度决算报告中要对本部门的绩效管理、内部控制和风险管理情况进行评估。
  1、绩效管理。
  芬兰政府规定部门机构推行权责发生制政府会计,通过对项目成本的核算,在效率和成本之间建立联系,反映政府预算支出成本,以考察和评价效率的实现情况。芬兰政府认为,绩效管理不是一个单纯的技术方法问题,而是渗透在政府工作的各个环节和各个层面上。预算编制和执行过程不仅是一个财政资金的分配和拨付过程,更是一个以资金投入效果为导向的财政资源合理配置过程,这一过程的效率必须在年度决算报告中进行评估。
  2、内部控制。
  芬兰中央政府预算法案规定,政府机构必须采取适当的内部控制措施,确保政府机构财务和决策行为的合法性、有效性,确保政府机构管理的资金和资产的安全性,确保政府机构的财务和决策行为的公正、透明。每个部门必须依法制定内部财务制度,其内部财务制度必须充分细化便于审计部门进行检查,任何财务制度的变动必须通知主管部门、审计署和国库局。年度决算报告中必须对内部控制的有关措施和执行情况进行分析和评估。
  3、风险管理。
  芬兰政府十分重视机构内部的风险管理,2005年政府制定了《风险管理细则》,对政府风险管理和内部控制工作提供框架性指导。此外,中央政府每年在预算框架中规定各部门的具体目标,并要求各部门在编制预算的同时提交预算执行的风险报告,在年底时决算报告中说明预算执行的结果、目标是否实现、项目执行中遇到哪些问题等。
  (二)芬兰政府主要财政监督机构
  1.内阁财政委员会。
  芬兰内阁财政委员会由总理、财政部以及联合政府中代表各政党利益的部长组成。内阁财政委员会每周开会一次,会议对其他内阁成员开放。该委员会主要负责审核所有与预算有关的法案,对大额预算和特殊预算项目以及财政管理立法和新法案对预算的影响进行控制
  2、财政监督专员公署。
  为加强宏观调控和财政监督,2004年芬兰议会通过一项议案,由中央政府派驻财政部一名财政监督专员,直接由内阁任命,对总理负责,同时设立财政监督专员公署(司局级单位,在财政部办公)。财政监督专员的职责是监督政府预算执行和绩效,指导和监督中央政府财政运行,调整政府的内部控制和风险管理等。地方政府有自己的财政监督职能,地位相对独立,不受财政监督专员的监管。
  财政监督专员公署中专门负责财政监督的工作人员有6人,工作以预算执行的绩效管理为主,具体包括资源管理、目标管理和政策绩效管理,辅以监管业务,多采用外包或与有关专家合作的方式进行。此外还负责召集成立风险管理委员会,成员由各部门的内部监督机构组成,每年召开1-2次会议集中讨论预算执行中出现的问题,对各部门提出的风险隐患给予业务指导。财政监督专员公署可直接向政府相关人员陈述问题、提出建议,发现的问题一般情况下直接提醒该部门,较重大的可直接报告内阁,如有涉及处罚的问题移交审计署。
  (三)芬兰议会下辖主要财政监管机构
  1、议会国家审计专员。
  芬兰宪法规定,每届议会需任命5名国家审计专员,代表议会监督预算的执行,并审核财政状况及其管理,有权要求有关当局提供任何必要的资料和文件。议会国家审计专员与国家审计署保持了良好的分工合作,国家审计专员主要根据议会的需要提供项目评估,发挥的作用更加近似研究人员,而不是财政专项审计人员。
  2、议会财经委员会。
  芬兰议会财经委员会作为预算和税收方面的专家,代表议会对预算草案进行审查和调查,负责对涉及预算、拨款和税收方面的事项进行审议,并监督议会国家审计专员。财经委员会下设与政府部门相对应的9个职能处,具体负责对各部门的预算进行听证,并监督各部门的预算执行,针对预算的执行情况可以随时对政府部门的部长进行咨询,新闻媒体可以对咨询的情况公开报道。
  3、芬兰审计署。
  芬兰审计署原来隶属财政部,2001年初从财政部分离,成为议会直接管理的独立机构,直接向议会负责,最高审计长由议会直接任命。审计署从财政部分离,其目的是便于议会了解更多的预算信息,以此来强化监督效果,实现相互制约。芬兰审计署下设财务审计司、绩效审计司、企业服务司、行政管理司和咨询委员会5个部门,职责是监督预算的执行,保障国家财政资金管理的合法性和有效性。
  芬兰审计署对除议会、审计署和中央银行外的所有中央部门和财政资金进行审计(议会和中央银行自行审计或聘请事务所审计,审计署聘请事务所审计),主要包括对部门的年度审计、对财政资金运行情况的审计和对特殊财务事项的审计等。芬兰有100多个部委直属单位,每年审计署都要对所有单位进行审计,根据单位提供的决算报告和现场审计工作中发现的问题出具中期和年度审计报告,其内容包括该机构的绩效报告、决算报告、内部控制、预算执行和财务法规等。近年来,芬兰审计署审计中发现的主要问题是机构预算未按标准执行、绩效信息不够全面以及国家拨款未按规定使用等。芬兰审计署十分注重绩效和内部控制审计,近年来审计的重点正逐步从资金使用合规性的审计转向对资金使用经济效益、效果和风险的评估上来。目前,芬兰审计署每年选择20-30个单位进行重点的绩效和内部控制审计,分析其信息采集是否有效、完成工作的工时多少、内部控制评估是否属实等。
  二、借鉴与启示
  (一)进一步完善政府部门内部控制机制,提高财政监督与预算管理水平。
  芬兰政府部门的内部控制体系十分完善,预算的申请、审批、执行和执行结果的审计整个过程都建立在权责发生制的基础上,部门需要对自身内部控制执行效果进行评估并接受财政监督和审计机关的指导。这种严格的内部监督为财政资金使用的安全性、合规性和有效性提供了制度上的保障。我国各级部门也十分重视内部监督控制,很多单位设立了内部监督机构,并不同程度的开展内部审计,取得了一定的监管成效,但与芬兰等内部控制开展较好的国家相比,目前我们的内部监管工作还缺乏完整的制度和法律体系,往往偏重对具体事件和责任人的惩处,对制度的建立和完善有待进一步加强。我们应该借鉴芬兰政府的成功做法,进一步明确政府部门和机构自身的权责,规定政府机构必须采取适当的内部控制措施,确保政府机构财务和决策行为的合法性、有效性,确保政府机构管理的资金和资产的安全性,确保政府机构的财务和决策行为的公正、透明,将内部监督融入政府各部门的日常工作,建立健全政府部门内部控制机制,提高财政管理与监督控制水平。
  (二)积极探索财政资金绩效评价制度,提升财政资金使用效果。
  芬兰在预算编制和执行过程中,强调预算编制的科学性,并且从效果的角度出发进行预算绩效评价,促进了各部门严格执行预算,节约和有效使用财政资金。近年来,我国预算管理工作不断向前推进,部门预算、收支两条线、国库集中支付、政府采购等工作都取得了突出成效,预算编制的科学化和规范化水平得到了很大提升,但对预算执行情况还没有建立绩效评价制度,缺乏相应的奖惩措施。今后,一方面需要进一步完善财政管理制度和行为,保障财政支出的合规性和合法性,作好财政资金安全、规范监督工作;另一方面努力提升财政监督管理层次,探索科学合理的财政资金绩效评价制度,创新预算编制方法与编制过程,逐步引入绩效评价内容,把绩效监督评价结果与预算管理分配结合起来,建立绩效评价结果与预算编制紧密结合的预算约束机制,提高财政资金使用效能。

 

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