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巴西、阿根廷社会保险考察报告
发布时间:11-21  信息来源:

巴西、阿根廷社会保险考察报告
20世纪80年代以来,随着人口老龄化趋势的加快及经济全球化的发展进展,各国都对社会保险制度进行了改革,许多拉美国家也进行了改革。应巴西、阿根廷社会保险部门的邀请,20061023113日,社会保险学会组团对两国社会保险制度进行了考察。期间,访问了巴西国家和圣保罗市社会发展与救助局、阿根廷社会保障管理局和社会保险协会等,双方就社会保险有关问题进行了座谈与交流。现将有关情况报告如下: 

  一、巴西社会保险基本情况 

  巴西社会保险制度始建于20世纪20年代,当时,在一些国有企业和较大的私营企业建立了退休与抚恤基金会,形成了社会保险制度的雏形。1926年,全国建立了第一个社会保险管理机构——国家联邦公务员退休和抚恤局(后改为国家劳动者退休和救助局),之后,相继成立了海员、商业职工、银行、货车司机等行业性的退休和抚恤局。1967年,国家政府为了统一各地、各行业的社会保险机构,建立了国家社会保险局,属联邦政府管辖。社会保险基金由雇员每月缴纳工资的8%,企业为雇员缴纳8%,不足部分由联邦政府财政补给。同时,国家政府为各级政府公务员、职员和军警人员建立了独立的社会保险制度。1971年,国家政府颁发救助农业劳动者计划,将农民纳入了社会保险制度之内。1973年,政府进一步扩大了社会保险覆盖范围,将所有居民纳入到社会保险制度之内。1977年,颁发了私营企业社会保险法令。1986年,建立了小企业主和部分自由职业者社会保险制度。1988年,国家颁发了新的宪法,新宪法规定:社会保险制度由国家社会保险制度、私人保险制度和个体工商户保险制度三部分组成。1990年前,国家公务员不需缴纳社会保险费,由政府代为缴纳,之后,改为公务员需缴纳社会保险费,比例为工资的6%1993年,又根据公务员的工资收入把缴费比例分为9%10%11%12%四个档次。 

  巴西社会保障管理体系与我国有所不同,国家议会是最高管理层,它下设社会保障福利委员会负责制定法律法规和综合协调,医疗保险由卫生部管理,失业保险由劳工部管理,社会保障福利部负责管理社会保险、社会福利和社会救助等。社会保障福利部下设国家社会保险局(经办机构)。根据国家行政区,国家社会保险局下设5个地区分局、102个城市局和一千多办事处,共有工作人员5万人。为了方便流动人员和地处偏僻地区的人员办理参保手续和领取社会保险待遇,他们还设置了流动办理处(车、船等)。 

  巴西养老保险制度采取现收现付制,所需资金由个人、单位(雇主)和政府三方负担,个人和单位(雇主)按规定缴费,不足部分由政府承担。不同人群在缴费比例、养老金水平等方面有所区别:(1)企业雇员按照工资收入,按照8%11%比例缴纳,雇主按照雇员工资的20%缴纳,养老金按照全部工作年限的平均工资的80%确定。规定男65岁、工作35年,女60岁、工作30年,并缴费15年,退休时才可以领取养老金。对缴费不到15年、收入又较低者,可以申请领取社会救济。(2)公务员个人按照工资的11%缴纳,单位为其缴纳22%,养老金为退休前工资的100%,以后,养老金随同在职公务员工资同步上调。(3)农民按照农产品销售收入的一定比例缴纳,逐年调整提高比例,最终缴费比例为8%。起初,为了推动农民参保,领取养老金的条件定的较低,年满60岁、缴费3年者,就能领取到养老金,只是水平较低,为此,政府财政投入较大。 

  其他保险:20世纪50年代,建立了全民医疗保健体系,全民享有医疗权利。1997年,颁发了全民健康医疗保险法。更早些,建立了工伤保险,规定雇员个人不需缴费,只有雇主缴费,并实行差别费率。失业保险基本上由政府承担费用。 

  二、阿根廷社会保险基本情况 

  进入20世纪90年代,受智利模式的影响,拉美许多国家进行了养老保险制度改革,总体上其改革模式可分为替代式、并行式和混合式三种类型: 

  (1)替代式的特点是停止原现收现付体制运行(实施过程中有一段过渡时期),改革后,新参保人员都要加入私营的、积累性的养老保险计划。这种模式较过去办法较为彻底、激进。(2)并行式的特点是保留了原现收现付体制,但缩小了它的规模,同时,建立一个新的、私营管理的、积累性的养老保险计划,新的参保人员可以在新、老制度间选择一个制度并加入。这样一来,两个制度并行运转,相互竞争。(3)混合式的特点是将原现收现付体制保留下来,作为养老保险计划的第一支柱,由它提供全国统一的、基础性的养老金。同时,建立一个私营性的、积累性的养老保险计划,作为第二支柱,提供辅助性的养老金。与并行式不同的是该私营性养老保险计划为强制性的。 

  1994年,阿根廷进行了改革并选择了混合式养老保险计划,它的第一支柱为统一的、基础性的养老保险计划,第二支柱由辅助性、现收现付的养老保险计划和积累性的养老保险计划两部分组成,参保人员可以在两者中进行选择。 

  卫生部负责管理医疗保险,就业和社会保障部负责管理工伤保险。养老保险由国家、私营基金组织管理,代表国家管理养老保险的机构是ANSES,它隶属于劳工部、就业和社会保障部。1992年,国家发布了2284号法令,其中规定ANSES为独立的、垂直的管理机构,属于国家公务员。它在全国有9个大区管理机构、262个服务单位,现有职工7966人。除了一般性的办事机构外,还设置了免费电话咨询服务,全国设有10处电话服务中心,每月电话量约为60万人次。此外,还建立了服务网站(月点击率120万人次)、移动服务点和128个基金支付中心、3993银行服务点。 

  国家规定养老保险缴费比例为:企业10.7%、个人11%和个体工商户27%,采取现收现付制,基金不足部分由国家财政补充。参保人员可以选择ANSES管理养老保险,也可以选择私营基金管理公司管理养老保险,私营优先,选择私营时个人可以多缴。目前,87%的参保人员选择私营基金管理公司。选择ANSES管理养老保险时,养老金为:基础性养老金(全国统一)+改革前的待遇+改革后的缴费待遇+家庭人口的差别待遇。选择私营基金管理公司管理养老保险时,养老金为:基础性养老金(全国统一)+改革前的待遇+基金银行存款收入+家庭人口的差别待遇。 

  ANSES主要任务:(1)为参保人员(包括家庭成员)确定待遇水平及应享受的权利,其包括退休老人、战争幸存者、残疾人员;(2)通过银行,用现金方式提供给以上人员社会保障津贴。目前,为358万人支付养老金和津贴,为私营养老保险计划下的17万人代发养老金,并为部分失业人员、享受救济人员和享受疾病津贴的就业者提供服务;(3)提供社会保障信息、咨询和数据库的维护;(4)与其他国家、省级、地方政府部门及社会计划服务机构合作。 

  ANSES正在建立一个可以与巴西、巴拉圭和乌拉圭国家进行社会保障数据交换、共享的网络。 

  三、改革成效、问题和启发 

  巴西、阿根廷及拉美国家的社会保险改革进程较快,改革幅度也较大,改革的重点是改变现收现付制、引进私营化管理体制。虽然改革取得了显著成绩,但制度运行中依然存在许多问题和矛盾:(1)覆盖面还不够广泛。两国虽然在社会保险制度上覆盖了大多数人,由于经济水平较低,绝大多数人无能力缴费,就不能享受待遇。引进私营养老保险计划(主要是建立个人帐户)后,本应激励参保人员缴费的积极性,但实际情况是参保并缴费的人数并没有大幅度增加,其原因在很大程度上与劳动力市场机构的变化有关,较大规模的灵活就业人群、较高的失业率、较多的贫困人员和缴费的自愿性等因素,增加了覆盖面的扩大难度。(2)私营化的市场竞争存在缺陷。参与私营养老保险计划的公司开始时较多,经过一段时间的竞争,淘汰了一部分,留下了为数不多的几家。这样一来,又出现了一些副作用:市场被少数几家公司所垄断;基金投资渠道受到限制,回报率受到影响;投资模式差别不大,各种方式投资的回报率非常接近。(3)管理成本越来越高。由于私营化的管理公司的介入,使得养老保险管理越来越分散,总的管理成本就随之增加了。规定管理费用是从基金中提取,这样就耗费了基金资源。管理成本高的原因主要是私营化的管理公司之间缺乏竞争。(4)在较长时期内,国家财政负担较重。由于私营性的养老保险计划覆盖面较低,缴费能力不高,大量的老年贫困人口需要国家政府支付最低养老金和养老救济金。 

  虽然私营化的养老金体制还不很成熟,但从实践情况看,这些国家还是取得了一些显著成绩,能够给我们一些启发: 

  (1)初步明确了社会保险权利与义务的关系。在原有的体制中,社会保险的缴费与待遇享受之间缺乏联系,缴费的义务不明确、不充分,而享受的待遇又给扩大化了,这样收少出多,就使得基金出现危机。在新的养老保险计划下,特别是私营养老保险计划,缴费与待遇享受的关联性加强了,多缴多得,个人缴费的积极性自然就提高了。此外,私营养老保险计划的另一个优点是在财政上具有可持续性,尽管在短时间内,政府要承担制度转轨成本,但从长期看,政府所需承担的费用是会下降的。社会保险不同于社会救助,只有明确权利与义务,才能具有长期性、持续性。 

  (2)可行的配套措施是制度平稳过渡的保证。从一种国家型的、带有福利性的社会保险制度要转变为以个人型的、带有私营性质的社会保险制度,其改革幅度不能不说是巨大的,改革深度不能不说是深刻的,要完成这样的任务并能实现新旧制度的平稳过度,不仅需要政治决策,更需要细致的、可行的、有效的办法加以辅助、配套。巴西、阿根廷在改革初期,政府就出台了一系列管制政策,如,对私营养老保险计划进行严格的市场监管;设立最低养老金和社会救助金等,来弥补私营养老保险计划的缺陷(主要是对老年贫困人员);通过金融市场改革,为养老保险基金投资运作提供条件;国家财政承担了制度转型成本等等。 

  (3)投资运行是基金保值增值的必然选择。养老保险制度的改革后,实行了私营养老保险计划和基金的储蓄,使得养老保险基金积累规模迅速扩大,基金的保值增值就成为一个现实的、急需明确的问题。在改革初期,南美国家就制定了基金投资计划和投资监督机制,从投资实效上看,养老保险投资资本市场都获得了较高的投资回报率。在近十年的时间内,投资回报保持着较高水平,平均每年的实际汇报率在10%左右,阿根廷是10.4%。为了保证养老保险基金投资的安全性,降低投资风险,两国都采取了数量监管模式,限定养老保险基金的投资范围和每项金融工具的数量比例。从投资组合比例看,政府债劵占据主要位置(一般在60%以上),其次是金融机构存款和金融机构发行的证劵产品,虽能投资股票但比例不高。基金投资是一种必然选择,投资渠道多元化和分散化也是发展趋势。 

  (4)社会保障是社会公平、社会稳定的基础。社会保险作为国民收入再分配的一种特殊形式,直接成为经济发展与社会公平之间的纽带。两国虽在收入方面贫富差距较大,但在社会保险方面采取的基本原则、办法是基本相同的,体现了在社会保险面前人人平等。他们都将农民和低收入阶层等人群纳入了社会保险范围,并在养老保险、医疗保险等方面给予特殊的政策。这部分人群的社会保险开支主要来源于政府财政,而且政府财政支持的力度越来越大。让每个人享受到经济发展成果、体现社会公平,是两国社会保障制度的根本目的。通过社会保障和社会福利等制度维护社会稳定、社会公平,是国家通常采取的施政方针之一。

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